O predlogu interventnih ukrepov za razvoj Slovenije
Dva ukrepa, ki ju velja podpreti, trije, ki jih velja popraviti, pet, ki jih je bolje zamenjati in en, ki iz paketa razbremenitev ne bi smel izostati.
V svetu je znan koncept vlade v senci, ki pozorno spremlja delo aktualne vlade in artikulira alternativne rešitve, ki bi jih sama zagovarjala na njenem mestu. Za »poslanca v senci« še nisem slišal, a naj poskusim danes vseeno nadeti ta klobuk!
Po štirih letih najslabše vlade, kar jo v Sloveniji pomnim, bi lahko začel z dolgim uvodom, kako smo prišli do javnih financ v razsulu, razpadajočega zdravstva in naravnost mafijske države, ki žalostno krni možnosti, da je v Sloveniji človek uspešen s poštenim delom, motivira pa vse drugo od tega. A materiala ne bi zmanjkalo tudi preko ducat zapisov, zato mi, če ste prišli le zadovoljno pokimat, ko nekdo končno zapiše nekaj krepkih, oprostite. Pomembneje je ta hip zreti v prihodnost.
Tako so očitno menili tudi v NSi, SLS in Fokus, Demokratih ter Re.snici, ko so pohiteli z vložitvijo predloga zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (v nadaljevanju ZIURS). Po štirih letih davka za davkom je prav pozdraviti obrat smeri! Pa vendar. Težko bi rekel, da je predlog, kakršen je bil vložen, dober. Preko večine od 10 točk ukrepov veje želja biti všečen in ugajati. Zato so predlogi nepotrebno komplicirani, polni izjem in novih kategorij namesto univerzalnih pravil; ter začasnosti namesto zasledovanja stabilnega in predvidljivega okolja. Izbrane davčne razbremenitve pa v velikem delu niso razvojno, ampak socialno naravnane. Oziroma vsaj dajejo vtis nekakšnega socialdemokratskega političnega kompromisa, kjer izbora ni narekovalo preudarno ekonomsko tehtanje, ampak ozir na to, da bodo predlagatelji lahko ciljnim interesnim skupinam oznanili: nekaj smo vam dali. Za to pa v proračunu ni manevrskega prostora; prioritizirati bi morali razbremenitve, ki bodo imele največji učinek na razvojni potencial. Takšne, ki bodo pritegnile investicije, ustvarjale delovna mesta z visoko dodano vrednostjo, širile davčno bazo in tako vsaj srednjeročno pripomogle k uravnoteženju javnih financ. In ne, na primer, razbremenitve, ki bodo kratkoročno pomenile, da gre cena neke dobrine (živil, energentov…) gor nekaj odstotnih točk manj kot bi šla sicer, predlagatelji in opozicija pa se bodo v medijih prerekali, komu ukrepi zoper »draginjo« bolj koristijo, komu manj in koliko prav ali narobe je to.
Predlog zakona obsega deset točk ukrepov, ki jih zakonsko gradivo razlaga na več kot 90 straneh, tako da je tudi konstruktiven komentar težko kratek. Moj cilj je predstaviti tisto, kar v predlogu interventnega zakona manjka: strateški razmislek do kakršnega pridemo, če sistematično zastavimo prava vprašanja. Kaj je problematika, ki jo predlagan ukrep naslavlja? Je to problematika, ki bi jo država sploh naj reševala in ali je to najboljši način, da to počne? Kakšni so oportunitetni stroški takšnega ukrepa in ali je ta ukrep nekaj kar velja prioritizirati v situaciji, ko manevrskega prostora v javnih financah ni veliko?
Zadnje posebej izpostavljam, saj je rast izdatkov v letu 2025 poskočila na 11,6 %, sredstva za zaposlene so narasla za skoraj 15 %, proračunski primanjkljaj pa je bil 2,5 % BDP, v letošnjem letu pa naj bi se še povečal na 3,5 %. Fiskalni svet ocenjuje, da je bila fiskalna politika »preveč spodbujevalna in ne dovolj učinkovita«. Kar je zelo diplomatski način, kako reči, da je Golobova vlada na kredo kupovala interesne skupine (v prvi vrsti zaposlene v javnem sektorju) in to niti ne z enkratnimi bonbončki ampak s trajnim strukturnim povečanjem izdatkov. V obdobju gospodarskega odboja po korona krizi, ko bi morali čas debelih krav izkoristiti za strukturne reforme, je vrhovni slovenski narcis zasledoval strategijo: za menoj potop.
Javnofinančna gibanja sektorja država, 2015–2026
Stolpci = odhodki. Krivulja = prihodki. Škrlatni pas = primanjkljaj. 2026 = projekcija MF.
Podpornikom odhajajoče vlade se bo takšna karakterizacija zdela nepoštena. Češ, saj je primanjkljaj »le« 2,5 % na poti k 3,5 % BDP – leta 2020 je bil več kot dvakrat toliko! A velja razumeti tudi strukturni kontekst, ki ga bomo videli v podatkih nižje: davčno breme se je cel mandat povečevalo, pa imamo vseeno vse večjo luknjo. Leta 2020 je država prevzela enkratno breme, da bi skozi krizno obdobje ohranila večji del gospodarstva in delovnih mest in tako v pokriznem obdobju omogočila odboj, ki je tudi dejansko sledil. Golobova vlada pa je realni sektor obremenila bolj, da bi na ta račun okrepila državni sektor. Nemalokrat so te poteze celo eksplicitno okvirili v retoriki nekakšnega razrednega boja, posebno, ko je beseda nanesla na zdravstvo. Državljani smo ob tem izkusili kvečjemu degradirane storitve, v javnih financah imamo vseeno luknjo, delo in kapital pa vse težje nosita breme in vse pogosteje pogledujeta k alternativam poslovanja in dela v tujini. Fiskalni svet ob tem opozarja, da če se kriza na Bližnjem vzhodu zavleče, lahko primanjkljaj do leta 2028 doseže celo 5 % BDP. Javnofinančnega manevrskega prostora je torej sila malo, kar vse bolj kaže tudi minister Boštjančič, ko panično pošilja resorjem pozive, naj hitijo iskat rezerve, na kritično oceno Fiskalnega sveta pa odgovarja nekje na nivoju šolarja, ki trdi, da mu je domačo nalogo pojedla kakšna domača žival (v njegovem primeru pač stranka Levica), česar revež res ni mogel predvideti.
V takšnih razmerah so res potrebni interventni ukrepi. A morali bi govoriti predvsem o naboru ukrepov, ki bo pomagal zapreti široko razprte proračunske škarje. Tak nabor lahko poleg rezov v javno porabo vključuje tudi davčne razbremenitve, a morajo biti te zelo strateško izbrane. Biti za nizke davke, kar tako vse povprek, ker smo pač za nizke davke, je luksuz, ki si ga ta hip ne moremo privoščiti. Ne ker bi si bilo narobe vsestransko prizadevati za vitko državo in nizke davke – tistim, ki ste na novo v tem klubu, dobrodošli! –, ampak ker je jasno, da bodo rezultat morebitnega nestrateškega razbremenjevanja visoka bremena tam, kjer bodo bistveno bolj škodljiva.
V tej luči je Fiskalni svet vloženi predlog interventnih ukrepov ocenil kot strukturno problematičen: brez sočasnih rezov v izdatke bi njegovo sprejetje po njihovi oceni primanjkljaj povečalo za okoli 900 mio EUR oziroma več kot 1,2 o. t. BDP letno.11 Predlagatelji po drugi strani so fiskalni izpad ocenili na 571,7 mio EUR (str. 18). A v resnici je težko verjeti, da bo predlagan nabor ukrepov kratkoročno imel kakršenkoli stimulativen učinek in zato deloma kompenziral lasten izpad, tako da bi prej verjel oceni Fiskalnega sveta.
A nekateri predlagani ukrepi gredo v pravo smer in vložen predlog zakona se da izboljšati. Zato nadaljujem s konstruktivnim komentarjem na vseh deset točk (ohranil sem številčenje predlagateljev).
Ukrepi vredni podpore
7. Polna pokojnina ob nadaljevanju delovne aktivnosti
V starostni skupini 60-64 je v Sloveniji delovno aktivnih le 33,2 % (EU povprečje: 50,9 %). V skupini 65-69 pa 11,1 % (EU: 15,1 %).22 Vir: Eurostat, lfsa_ergaed. Estonija (75,7 %) in Švedska (~77 %) imata za delo po upokojitvi najbolj liberalno ureditev. Švica je z reformo AHV 21 (1. 1. 2024) uvedla polno združljivost in spodbude za nadaljnje delo. Slovenski predlog uvaja nov 115.a člen ZPIZ-2 (dvojni status), črta 39.a člen (sedanje izplačilo dela pokojnine v stopnjah 40 % nato 20 %) in spreminja 40. člen (delna pokojnina). Hkrati nov 119.a člen ZDR-1 določa, da pogodba o zaposlitvi ob izpolnitvi pogojev za upokojitev preneha po zakonu, a z možnostjo dogovora o nadaljevanju. Smo starajoča družba in nobene prednosti ni v sistemu, ki kaznuje starejše, če ohranjajo delovno aktivnost tudi preko sedanjih mej upokojitvene starosti. Nasprotno, če si domišljamo, da bomo tudi bogata družba, je glede na demografsko sliko normalizacija daljše delovne aktivnosti nujna.
Predlog uvaja dvojni status: pokojnina se izplačuje v celoti, ne glede na to, ali upokojenec nadaljuje z delom. Iz zapletenih izračunov deležev po 39.a in 40. členu ZPIZ-2 v eno samo pravilo polne pokojnine. Dobrodošla razbremenitev in poenostavitev obstoječe ureditve, ki jo velja podpreti.
10. Omejitev regresnih zahtevkov ZZZS
Regresni zahtevki ZZZS so pravica zdravstvene blagajne, da izplačane stroške zdravljenja poškodovanega v delovni nesreči ali pri poklicni bolezni izterja od delodajalca, če je ta ravnal malomarno. Slovenska praksa, kjer je višina takšnih zahtevkov tudi za navadno malomarnost delodajalca praktično nezamejena, je v EU izjema.33 Zakonska podlaga: 86. in 87. člen ZZVZZ. Primerjalna analiza v obrazložitvi predloga zakona (str. 30-31) dokumentira, da Avstrija, Nemčija in Francija regres omejujejo na naklep ali hudo malomarnost. Nemčija omejuje regres na hudo malomarnost, Danska gre še dlje in ga dopušča le pri naklepu. Med tem lahko pri nas delodajalec tudi zaradi manjše nepazljivosti postane tarča dragih odškodninskih zahtevkov, ki posebno za mala in srednje velika podjetja pomenijo nepredvidljivo in celo eksistenčno tveganje.
Predlog omejuje odgovornost delodajalca na hudo malomarnost in jo omeji pri 20-kratniku najnižje pokojninske osnove. Za naklepno povzročitev škode odgovornost ostaja neomejena. Gre za izboljšavo predvidljivosti tveganj poslovanja, ki usklajuje slovensko ureditev s standardi, ki veljajo v večini EU držav.
Ukrepi vredni popravkov
2. Razvojna kapica (pri 7.500 EUR mesečno)
Prispevki za socialno varnost naj bi bili plačilo za prihodnje pokojninske, zdravstvene in druge pravice. A nad določeno višino dodatni prispevki ne ustvarjajo več sorazmernih pravic, so le »solidarnosti davek«, ki nezamejen postane orodje uravnilovke. Pri nas smo že davno preko te točke. Slovenija je ena najbolj dohodkovno enakih držav razvitega sveta – po Ginijevem koeficientu preko zadnjega desetletja konsistentno na 2. ali 3. mestu v EU. Pogled na porazdelitev dohodkov pa kaže naravnost mizerno zgoščenost pri zelo nizkih dohodkih.
Porazdelitev bruto plač v Sloveniji, oktober 2025
Delež zaposlenih po bruto plačnih razredih širine 50 EUR.
To seveda ni naključje. Breme davkov in prispevkov na delo je enormno, zato dobro plačanega dela pač ni in ne more biti veliko. Samo poglejte to norost, no. Od ~3.337 evrov neto plače dalje (~5700 bruto) zaposleni dela več za državo kot zase. Če si želimo v Sloveniji več dobro plačanih delovnih mest, je potrebno delo razbremeniti.
Struktura stroškov dela
Predlagana kapica je prag, pri katerem breme prispevkov na delo preneha naraščati (tudi od tam dalje pa še vedno narašča dohodnina). ZIURS ga postavi pri 7.500 EUR mesečno, za vse zavezance in vse prispevke.44 Kapica je zastavljena kot nov 6.a člen ZPSV: »Najvišja osnova za obračunavanje in plačevanje prispevkov za socialno varnost za vse zavezance in za vse prispevke po tem zakonu mesečno znaša 7.500 evrov.« Velja torej univerzalno – za zaposlene, samozaposlene, kmete; začetek uporabe 1. 7. 2026 (48. člen predloga). Po oceni predlagateljev kapica zajame zgornjih ~10 % zaposlenih, fiskalni izpad ~65,7 mio EUR letno (obrazložitev, str. 18). Obstoječa kapica zavarovalne osnove samozaposlenih po 145. členu ZPIZ-2 (3,5-kratnik povprečne bruto plače iz predhodnega leta, letna samodejna valorizacija) ostaja v zakonu, vendar jo nov 6.a člen ZPSV za izračun in plačilo prispevkov efektivno znižuje na 7.500 EUR. Za zaposlene zgornje meje doslej ni bilo: pri visokih plačah marginalno breme dohodnine in prispevkov skupaj preseže 60 % bruto plače. Avstrija, ki ima sicer okoli 75 % višji BDP na prebivalca od Slovenije, ima kapico pri 6.930 EUR mesečno, z letno valorizacijo. Na Nizozemskem pa so sploh radikalno »neoliberalni«, kot bi temu rekli pri nas: prispevki so aktuarska premija za pravice, nad kapico ni pravic, zato ni razloga za prispevek. Manj ambiciozna različica predlaganega 3-kratnika bi bil 3,5-kratnik (~8.876 EUR za 2026), ki bi sledil obstoječemu pragu za samozaposlene. Višji prag, manjša razbremenitev, nižji fiskalni izpad. Obe opciji sta modelirani v priloženem grafu. Kritiki kapico opisujejo kot nekakšno darilo »bogatim«, a v resnici je predlagan prag postavljen tako visoko, da bodo tisti, ki ga dosegajo, še vedno več delali za državo kot zase!
Univerzalnost predloga je pohvalna. Kapico smo za samozaposlene poznali že prej – po 145. členu ZPIZ-2 najvišjo zavarovalno osnovo pri 3,5-kratniku povprečne bruto plače iz predhodnega leta, z letno samodejno valorizacijo. ZIURS jo zdaj razširi na vse zavezance. Enotno pravilo za vse je ravno takšna logika enostavnih univerzalnih pravil, ki bi jih želel videti preko vseh deset točk.
Edina pomanjkljivost predloga je fiksen nominalni znesek. 7.500 EUR brez vezave na plače pomeni, da bo razmerje kapice do povprečne plače skozi čas padalo, ukrep bo razvodenel in to bo ostalo politično vprašanje s katerim se bomo ukvarjali vedno znova. Predlagam: znesek zamenjajmo s 3-kratnikom povprečne bruto plače iz predhodnega leta – to je približno 7.600 EUR za 2026, torej praktično identično ZIURS-ovi številki, le indeksirano. V kombinaciji s 4. točko to pomeni zmerno razbremenitev dela, ki jo velja v prihodnje nadgraditi še s povišanjem splošne olajšave.
4. Ukinitev dodatnega prispevka za dolgotrajno oskrbo
Minister Maljevac je v zadnjih letih kot enega paradnih konjev Golobove vlade vzpostavil povsem disfunkcionalen sistem dolgotrajne oskrbe za katerega je država pričela pobirati namenski prispevek. Bojda kot plačilo za nekakšen nabor storitev državljanom v starosti, a preden bi v resnici jasno definirala pravice, ki bi naj iz tega prispevka sledile ali vzpostavila sistem, ki bi naj to urejal. Rezultat je stanje, kjer ne vemo kdo pije in kdo plača, v praksi pa se množično vrstijo primeri evidentno krivične neenakopravne obravnave zavarovancev.55 Disfunkcionalnost dokumentirata na primer dve reportaži preiskovalno.si: »Stroški dolgotrajne oskrbe ušli izpod nadzora ZZZS« (preiskovalno.si) poroča o približno 120 milijonov EUR veliki luknji v zdravstveni blagajni v 2026 (storitev DO 4-krat dražja od načrta, 62,8 % uporabnikov v najvišjih kategorijah namesto načrtovanih 32 %, brez jasne metodologije za prevedbo); »Družine med dolgotrajno oskrbo in bankrotom« (preiskovalno.si) o neenakopravnih rezultatih počasnega administriranja, ko 140 milijonov EUR zbranih prispevkov ostaja na državnem računu, hkrati pa družine novih uporabnikov plačujejo polno ceno do 2.000 EUR več mesečno kot tisti, sprejeti v oskrbo pred reformo.
Predlog ukinja prispevek za tiste, ki opravljajo dejavnost kot postranski poklic in za upokojence.66 ZIURS spreminja 55. in 56. člen ZDOsk-1. Današnje stopnje prispevka za dolgotrajno oskrbo: 1 % bruto plače (zaposleni) + 1 % (delodajalec); 1 % neto pokojnine (upokojenci); 2 % od pavšalne osnove (postranski poklic – popoldanski s.p., dopolnilna kmetijska dejavnost, sobodajalstvo); 2 % po samozaposlitvi (samozaposleni in kmetje). V letu 2025 je bilo iz prispevkov za DO na namenskem računu ZZZS zbranih 269,5 milijonov EUR, pretežni del pa porabljen za dodatek za pomoč in postrežbo, staro pravico v ukinjanju, ne za nove storitve DO. Večina držav EU sicer dolgotrajno oskrbo financira iz splošnih davčnih prihodkov, brez ločenega namenskega prispevka. Nemčija in Nizozemska, ki takšen prispevek imata, pa imata jasno določene tudi zavarovalne pravice, ki iz njega sledijo. Predviden fiskalni izpad bo po oceni predlagateljev: ~65 mio EUR letno (str. 18). A deklarativno namenska dajatev, ki to ni, za nedelujoče birokratsko skrupucalo, je nateg vseh, ki ga plačujejo, ne le teh skupin, ki bi jih predlagatelji izvzeli. Namesto izjem ga ukinimo za vse. Ja, to predstavlja znaten izpad za proračun, a ravno delo je tisto, ki bi ga morali razbremenjevati.77 Po skupnem davčnem bremenu na delo pri povprečni plači smo na 6. mestu med 38 državami OECD (OECD, »Taxing Wages 2026«). In bolje je tak izpad zabeležiti s poenostavitvijo tukaj, kot s kompliciranjem, ki so ga predlagatelji predlagali, na primer v 6. točki o znižanju DDV.
Obremenitev dela v državah OECD, 2025
Delež stroška dela za dohodnino in prispevke; samski delavec pri 100 % povprečne plače.
Δ = sprememba 2015–2025 v o. t.
8. Zakon o zdravstveni dejavnosti
Predlog odpravlja omejitve, ki sta jih v mandatu odhajajoče vlade uvedli novela ZZDej iz maja 2025 in vladna uredba decembra 2025: prepoved pogodb javnih zavodov s samozaposlenimi zdravniki, zaostritev pogojev za podjemne pogodbe in uredbene kvote za ortopedske ter artroskopske posege pri koncesionarjih.88 Predlog spreminja 53.b in 53.c člen ZZDej, črta 7. točko 44.f člena in dele 7. člena ZDIUPZ. Po prehodnih določbah ZZDej-N obstoječa soglasja in pogodbe ostanejo veljavna le do 21. maja 2026; po tem datumu velja strožji režim (Zbornica zdravnikov je stanje opisala v Zbornica zdravnikov, »Novela ZZDej-N in ureditev soglasja zdravstvenih (so)delavcev«, apr. 2025). Takih prepovedi v EU in OECD prostoru ne najdemo.99 Pregled pokaže, da je dvojna praksa – zdravnik, redno zaposlen v javni ustanovi, ki ob tem dela tudi pri zasebnem izvajalcu – v EU in OECD prostoru praviloma dovoljena, urejena s soglasjem delodajalca, časovnimi omejitvami in pravili o izogibanju konfliktu interesov. Tako velja v Veliki Britaniji (NHS Consultant Contract iz 2003), Nemčiji (Krankenhausentgeltgesetz § 17 in Bundesärzteordnung), Franciji (čl. L.6154-1 sl. Code de la santé publique), Italiji (sistem intramoenia/extramoenia po D.Lgs. 502/1992, čl. 15-quater in 15-quinquies), Avstriji (KAKuG in Ärztegesetz 1998), Španiji (Ley 53/1984 o incompatibilidades), Portugalski (Decreto-Lei 103/2023), Irski (Public Only Consultant Contract 2023), Hrvaški (Pravilnik NN 42/2016 o dopunskem radu), Poljski (Ustawa o działalności leczniczej iz 2011), na Danskem (Sundhedsloven), Švedskem (Lag 1994:260 om offentlig anställning, §§ 7–7d), Finskem (Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä 559/1994) in Norveškem (Helsepersonelloven iz 1999). Posebne ureditve velja izpostaviti pri treh državah. Portugalska in Španija imata prostovoljni režim z dodatkom za ekskluzivnost: zdravnikom, ki se zavežejo k delu izključno v javni mreži, izplačujeta dodatek k plači (Portugalska 25 % po DL 103/2023, Španija »complemento específico« po Ley 53/1984). Gre torej za finančno spodbudo, ne prepoved. Irska je s POCC23 (2023) zožila dvojno prakso pri novih specialistih: zasebno delo na lokaciji javne bolnišnice ni dovoljeno, zunaj nje pa le z dovoljenjem delodajalca. Slovenska ZZDej-N pa uvaja kombinacijo prepovedi, ki je v EU in OECD prostoru ne najdemo: zdravniku iz javne mreže prepoveduje delo pri zasebnih izvajalcih izven mreže (53.b člen, z devetimi ozkimi izjemami), hkrati pa vladna uredba postavlja kvote specifično pri koncesionarjih za osem vrst ortopedskih in artroskopskih posegov in tako diskriminira med izvajalci glede na lastništvo ustanove.
Slovenija seveda ni edina država s čakalnimi vrstami v zdravstvu. Posebnost slovenskega sistema je predvsem velika razlika med tem, kaj pacientu zakonsko pripada in kaj dejansko dobi. Nenavadno pa je tudi stanje, ko država isto storitev za istega zavarovanca v tujini financira – po 44.b členu ZZVZZ ima zavarovanec, ki čaka predolgo, pravico do storitve v tujini na račun ZZZS, tudi pri tujem zasebniku – pri domačem zasebniku pa to ni dopustno. To je moč razumeti zgolj kot rezultat ideološkega boja proti zasebnim storitvam doma, ki ne služi niti pacientom niti javnim financam. Kar država prihrani na izdatkih za zdravstvene storitve, ki bi jih lahko izvedli slovenski koncesionarji, plačamo drugje: za odhode na zdravljenja v tujino, za daljše bolniške odsotnosti in kot tihi davek na kvaliteto življenja. Slednjega vidimo na primer v porastu bolniških odsotnosti, kjer NIJZ tekom zadnjega desetletja beleži porast povprečne bolniške odsotnosti z dela za več kot tretjino.1010 Vir: NIJZ, »Zdravstveni statistični letopis 2024«. Z zanesljivimi navedbami čakalnih dob je teže: ravno v tem mandatu je Pravilnik 60/2024 dopustno čakalno dobo pri stopnji »zelo hitro« podaljšal s 14 na 30 dni in s tem matematično znižal število uradno »nedopustno čakajočih«; bolniški stalež je zato zanesljivejši kazalnik, saj ga vlada s pravilnikom ne more skrajšati. Kar kaže, da je stanje alarmantno že dalj časa. Ni ga povzročila šele odhajajoča vlada. Je pa namesto reševanja problemov te poglabljala, tako da pričakujem da bosta stolpca za leti 2025 in 2026 na spodnjem grafu, ko bodo podatki na voljo, nadaljevala žalosten trend.
Bolniški stalež v Sloveniji, 2015–2024
Povprečno število koledarskih dni nezmožnosti za delo na zaposlenega
Zato predlagam, da se ne ustavimo pri odpravi škodljivih korakov Golobove vlade, ampak sistem tudi izboljšamo: odpravimo diskriminacijo domačih zasebnih izvajalcev. Koncesijski postopek pa naj se odpre. Trenutno Letni program zdravstvenih storitev, ki ga vsako leto sprejmeta Vlada in ZZZS, določa fiksno število koncesij na specialistično dejavnost in regijo; izvajalec brez razpisanega mesta nima vstopa, tudi če izpolnjuje vse strokovne pogoje. Strokovni pogoji, ne kvote, naj določajo vstop v javno mrežo. Predvsem pa: če sistem storitve ne zagotovi v najdaljši dopustni čakalni dobi, naj pacient avtomatsko pridobi pravico do izvedbe pri kateremkoli registriranem izvajalcu – domačem ali v EU/EEA – ZZZS pa plača neposredno po cenah, ki so dogovorjene v javni zdravstveni mreži, brez upravnega postopka.1111 Pomislek, da bi zasebniki »posneli smetano« lažjih primerov in težje preusmerili v javne ustanove, je v sistemu SPP/DRG načeloma rešen s cenami: isti primarni diagnostični profil ima različen koeficient glede na pridružene komorbidnosti pacienta (to naš sistem že pozna). Če današnji koeficienti ne sledijo dejanski klinični zahtevnosti, je rešitev kalibracija, ne prepoved zasebnega izvajanja. Sistem cen se vsakoletno usklajuje v Splošnem dogovoru o programih zdravstvenih storitev. S tem odpravimo stanje, ko se mora pacient potencialno ravno v najbolj ranljivem stanju ukvarjati z bojem za pravice, ki mu po zdravstvenem zavarovanju pripadajo; 44.b člen tako ne bi bil več izjema za pot v tujino, ampak splošno pravilo. Najbližji zgled širše ureditve je danska udvidet frit sygehusvalg po § 87 Sundhedsloven; pacient pridobi pravico do izbire katere koli javne ali zasebne zdravstvene ustanove (doma ali v tujini), če čakalna doba na storitev v javni mreži preseže zakonski rok.
Takšna sprostitev omejitev pri izvajanju zdravstvenih storitev bo prisilila v izbiro med tremi poštenimi možnostmi: financirati obljubljeno, uradno podaljšati roke ali tudi de iure okrniti košarico pravic. Trenutno smo v četrti, najmanj pošteni: na papirju pravice obstajajo, v praksi pa niso kaj prida vredne. Spominja na situacije, kjer se države ob hiperinflaciji z uradnim tečajem valute pretvarjajo, da je valuta vredna veliko več, kot je v resnici. A to pretvarjanje ljudem nič ne pomaga, ko skušajo denar unovčiti, kot slovenskim pacientom nič ne koristi radodarna košarica pravic, ki jih ne morejo unovčiti. Daleč smo od celovite zdravstvene reforme, a lahko prenehamo vsaj s pretvarjanjem.
Ukrepi, kjer je potreben povsem drugačen pristop
3. in 5. Ureditev sistema normiranih podjetnikov in »mikro s.p.«
V teh dveh točkah je največ nepotrebnega kompliciranja in zato tudi največ priložnosti za poenostavitev. A naj pričnem s kratko diagnozo stanja, da bomo razumeli, kaj predlagatelji sploh spreminjajo, zakaj in koliko njihov pristop rešuje (ali ne) dejanske probleme.
Samozaposlenost z normiranimi stroški je ena redkih ekonomskih aktivnosti, ki je v Sloveniji vsaj do nedavnega delovala zelo dobro. Predstavljala je administrativno zelo enostavno obliko poslovanja, ki je tistim, ki so pripravljeni biti sam svoj šef in sami upravljati z dodatnimi tveganji, ki jih to prinaša, pomenila privlačno alternativo slovenskemu trgu dela. Zato ni čudno, da število samozaposlenih že vrsto let narašča. Velja pomisliti, da je problem tam, od koder se ljudje umikajo, ne pri poslovni obliki, v katero se umikajo! Etatistom pa gredo samozaposleni ravno zato vse bolj na živce in želijo postaviti vstopne ovire, da bi se posamezniki za samozaposlenost težje odločali.1212 V tem duhu je glavni ekonomist stranke Levica Igor Feketija pred kratkim v intervjuju »Številni s.p.-ji niso niti samostojni niti podjetniki« (Mladina) izjavil, da je potrebna »vzpostavitev reda, kdo je sploh lahko samostojni podjetnik in kdo ne«. Tako si to etatisti predstavljajo: odločitev o samozaposlenosti ni stvar svobodne gospodarska pobude posameznikov, ampak je država tista, ki naj odreja, kdo sme biti samozaposlen in kdo ne. In še huje, nadaljuje z »Potem bi lahko s transparentnimi ukrepi ciljano podprli tiste med njimi, za katere želimo, da obstanejo, čeprav brez podpore na trgu ne bi preživeli«. Torej: omejitve za neposvečene, državna pomoč za posvečene. Samo da ima politika še en vzvod moči, posameznik pa manj svobodne volje. Kot je nekoč dejal Friedrich Hayek: »Več kot načrtuje država, bolj težavno postane načrtovanje za posameznika.«
Minimalni prispevki za samostojnega podjetnika, 2016–2026
Mesečni znesek (EUR) na podlagi minimalne zavarovalne osnove (60 % povprečne plače)
Finančni vstopni prag, kjer se letvica vsako leto pomika višje, so minimalni obvezni prispevki. Ti so se v zadnjih enajstih letih skoraj podvojili – s 341 EUR mesečno leta 2016 na 651 EUR od marca 2026 dalje. In tudi siceršnja enostavnost te oblike poslovanja se je vsaj z vidika predvidljivosti poslabšala: država skoraj vsako leto spreminja pravila, pragove ali nabor prispevkov. Pri čemer boste opazili, da spremembe Golobove vlade (leta 2023, 2025 in ponovno 2026) predstavljajo zlom prejšnjega trenda. Rast prispevkov je povsem ponorela v primerjavi s trendom predhodnih vlad. Naj preden kdo hiti zamegljevati, češ da seveda je šla nominalna vrednost prispevkov gor, saj smo imeli po korona krizi obdobje visoke inflacije, hitro priložim še en graf.
Letna rast minimalnih prispevkov za s.p. in inflacija
Letna stopnja rasti (%)
Torej ne. Na delu ni inflacija, prispevki rastejo veliko hitreje. Samozaposleni pa morajo, da ohranijo enako kupno moč, na trgu zaslužiti toliko več, da odtehta oboje: rast prispevkov in inflacijo! To je posebno za tiste z nižjimi prihodki vse težje. Samozaposleni, ki so zadnja tri leta uspeli prihodke povečevati dovolj hitro, da jim kupna moč ni padla, pa so lahko precej ponosni.
Skratka, realni problemi trenutne ureditve samozaposlenosti so trije:
-
Visok vstopni prag. Polni s.p. mora plačati ~651 EUR mesečno tudi pri minimalnih prihodkih. Popoldanski s.p., kjer pavšalni režim znižuje obremenitev, pa je dostopen le tistim, ki so že polno zavarovani drugje – zaposlenim, družbenikom, kmetom. Tisoč in ena mikropodjetniška ideja se pri tej oviri ustavi. Ali pa pristane na sivem trgu.1313 To je večji problem, kot se morda zdi. Ta hip v Sloveniji nimamo primerne formalne oblike za ponavljajoče poslovanje v manjšem obsegu. V nekaterih panogah lahko dohodek sicer uredite preko avtorske pogodbe, kakšen enkraten projekt pa lahko verjetno prijavite tudi po 105. členu ZDoh-2 kot »drugi dohodek«; takoj ko dejavnost postane ponavljajoča, jo morate registrirati in plačati minimalne prispevke. 651 EUR na mesec pa je precej visok prag: ob kakšni majhni dejavnosti morate zaslužiti dovolj, da se bo splačalo tudi vam, ne le državi.
-
Pravila se ves čas spreminjajo. Vsako leto ali dve nove kategorije, novi pragovi, novi prispevki. Regulatorni okvir, ki se ves čas spreminja, dela načrtovanje težavno in spodkopava prednosti sicer konkurenčne oblike poslovanja.
-
Široka diskrecija regulatorja, da presoja o dopustnosti samozaposlitve. To je tisto, kar etatisti želijo še razširiti. Kombinacija 18. člena in 4. člena ZDR-1 pomeni, da regulator lahko kadarkoli poseže v status samozaposlenega, če njegovo poslovanje vsebuje kateregakoli od precej ohlapno definiranih elementov delovnega razmerja in prične z domnevo obstoja delovnega razmerja, samozaposleni pa mora potem dokazovati nasprotno. Tako lahko nekdo dejavnost več let rutinirano opravlja, pa se mu naenkrat zglasi regulator in odloči, da je njegova samozaposlenost nedopustna; sproti pa FURS lahko sproži še prekvalifikacijo davčnih obveznosti in naloži plačilo dodatnih dajatev za do 5 let nazaj. Diskrecija pri presoji je velika, pravne varnosti malo.
Kaj v spopad s temi težavami predlaga ZIURS? Uvaja stopničasto progresijo deležev priznanih odhodkov. Štiri stopnice za polne s.p., tri za popoldanske. Pri prihodkih nad 150.000 EUR (polni s.p.) oziroma 70.000 EUR (popoldanski) normirani odhodki padejo na nič.1414 Po novelirani 59. čl. ZDoh-2. Polni s.p. (s 5-mesečnim polnim zavarovanjem): 80 % priznanih do 100.000 EUR letnih prihodkov, 70 % v tranši 100.000-120.000, 40 % v tranši 120.000-150.000, 0 % nad 150.000. Popoldanski s.p.: 80 % do 50.000 EUR, 70 % v tranši 50.000-70.000, 0 % nad 70.000. Stopničasta progresija deluje kakor pri davčni lestvici – vsaka tranša ima svoj koeficient, kumulativni rezultat pa je tehtano povprečje. Pri prihodkih 150.000 EUR, na primer, je tako skupaj priznano 80.000 + 14.000 + 12.000 = 106.000 EUR, kar je 70,7-odstotno tehtano povprečje. Davčna stopnja ostaja enotna, 20 %.
Hkrati v 5. točki predloga uvajajo znižano zavarovalno osnovo za samozaposlene in kmete s prihodki do minimalne letne plače (v 2026: 17.782 EUR): osnova pade s 60 % povprečne plače na 45 % minimalne letne plače, mesečni prispevki s ~651 EUR na ~307 EUR. Sistem bi tako dobil še spodnjo ostro mejo. Že Golobova vlada je namreč z ZDoh-2AB pri polnih s.p. uvedla ostro mejo (80 % normiranih do 60.000 EUR prihodkov, nič nad), pri popoldanskih pa tristopenjsko progresijo (80/40/0 %). ZPZR-A je nato nad 72.000 EUR davčne osnove dodal še 35 % progresivno davčno stopnjo. Pri višjih prihodkih sedanji polni normiranec v praksi ne posluje več ampak se preusmeri v poslovanje po dejanskih stroških, d.o.o., ali spakira kufre v tujino. ZIURS razbremenjuje znotraj teh komplikacij, a jih pravzaprav še razširi. Mikro s.p. dodaja ostro mejo pri 17.782 EUR prihodkov, kjer prispevki nenadoma dramatično poskočijo.
Pristop predlagateljev sicer zniža vstopni prag, a patologijo slovenskega trga dela prenaša še na samozaposlitev. Ponuja kompliciran progresiven sistem dajatev s pravili, za katera stavim, da bodo rutinsko tarča političnih polemik in sprememb. Od treh točk moje diagnoze torej ZIURS naslavlja prvo, poslabšuje drugo in ignorira tretjo.
Spodnja primerjava pokaže, kakšna je obremenitev pri različnih prihodkovnih ravneh: sedanji sistem, ZIURS predlog in moj predlog precej bolj poenotenih enostavnih pravil za vse. V stolpcu RN je poleg osnovne vrednosti v oklepaju navedena še vrednost z ukinjenim prispevkom za dolgotrajno oskrbo, ki jo predlagam v 4. točki zgoraj.
| Letni prihodki | Popoldanski (zdaj) | Polni s.p. (zdaj) | ZIURS predlog | RN predlog |
|---|---|---|---|---|
| 5.000 | 2.028 | 8.013 | 3.889 | 5.581 (5.327) |
| 10.000 | 2.228 | 8.213 | 4.089 | 5.581 (5.327) |
| 15.000 | 2.628 | 8.413 | 4.289 | 5.670 (5.416) |
| 17.782 | 2.962 | 8.524 | 4.400 | 5.893 (5.639) |
| 17.800 | 2.964 | 8.525 | 8.525 | 5.894 (5.640) |
| 20.000 | 3.228 | 8.613 | 8.613 | 6.070 (5.816) |
| 25.000 | 3.828 | 8.813 | 8.813 | 6.470 (6.216) |
| 30.000 | 4.428 | 9.013 | 9.013 | 6.870 (6.616) |
| 35.000 | - | 9.213 | 9.213 | 7.270 (7.016) |
| 40.000 | - | 9.413 | 9.413 | 7.670 (7.416) |
| 50.000 | - | 9.813 | 9.813 | 9.373 (8.969) |
| 60.000 | - | 10.213 | 10.213 | 11.379 (10.915) |
| 80.000 | - | 18.733 | 11.013 | 15.391 (14.807) |
| 100.000 | - | 28.763 | 12.715 | 19.403 (18.699) |
| 150.000 | - | 58.338 | 24.751 | 29.433 (28.429) |
ZIURS razbremenjuje samozaposlene z najvišjimi prihodki in ustvarja izjemo za tiste z najnižjimi prihodki, a če nimajo ravno namena ostati na dnu, jih takoj čaka nenaden skok. Sam predlagam manj ambiciozno razbremenitev vstopnega pragu, a ureditev, ki bo razbremenila večino samozaposlenih, saj pomeni najmanjše breme v pasu 18 do 52 tisoč EUR prihodkov na leto, tudi nad to mejo pa ostaja obdavčitev dovolj konkurenčna, da na ta račun ne bomo izgubljali kadrov.
Kako? Namesto ZIURS smeri predlagam paket treh ukrepov:
(a) Splošna olajšava naj velja za prispevke in dohodnino. Uvedemo splošno olajšavo na osnovo za prispevke za vse s.p. v enaki višini kot pri dohodnini – za leto 2026 znaša ta vrednost 5.552 EUR.1515 Vir: FURS, Lestvica za leto 2026. Po 118. čl. ZDoh-2 se znesek vsakoletno uskladi s koeficientom, ki ga določi zakon o izvrševanju proračuna v višini najmanj 50 % rasti povprečnih bruto plač zaposlenih za junij tekočega leta v primerjavi z junijem prejšnjega leta (po SURS), če je uskladitev s tem zakonom dejansko določena. Zgled podobnega mehanizma pri višji vrednosti: Estonija 8.400 EUR letne splošne olajšave. Olajšava velja po isti vrednosti za obe osnovi (dohodnino in prispevke) in se letno valorizira.
(b) Enoten status, brez posvečenih dejavnosti. Polni s.p. dobi en sam koeficient priznanih stroškov: 60 % do meje 150.000 EUR letnih prihodkov, nič nad. Davčna stopnja ostane pri 20 %. Znižanje koeficienta s 80 na 60 % brez splošne olajšave iz prejšnje točke bi seveda pomenilo zgolj dodatno obremenitev, kombinacija pa za večino samozaposlenih pomeni razbremenitev. Za vse pa spotoma pomeni še dvig kreditne sposobnosti, saj se odmakne od aktuarske fikcije (pre)visokih priznanih stroškov, a ohrani zmerno breme dajatev. 1616 Ambicioznejši predlog bi seveda lahko ohranil 80-odstotni normirani odhodek za vse prihodke do 150.000 EUR. To bi pomenilo večjo razbremenitev tudi za najvišje normirance – pri 150.000 EUR približno 18.000 EUR letno manj davkov in prispevkov v primerjavi s 60-odstotno različico. Glede na siceršnjo obremenjenost dela in javnofinančno stanje, menim, da tak predlog ne bi bil posebno moder, saj so razbremenitve bolj potrebne drugod.
Sedanja ureditev različno obravnava samozaposlene po panogah – samozaposlenim v kulturi in verskim uslužbencem prispevke plača država iz proračuna,1717 83. člen ZUJIK plača prispevke za samozaposlene v kulturi, vpisane v razvid pri ministrstvu za kulturo, v višini 60, 80 ali 85 % povprečne plače po karierni stopnji (III, II, I). 27. člen ZVS krije prispevke za pokojninsko in zdravstveno zavarovanje za verske uslužbence (osnova 60 % povprečne plače), za duhovnike z vsaj srednjo izobrazbo in redovnike z obljubami uboštva, celibata in pokorščine; pogoj je razumno sorazmerje 1.000 pripadnikov na enega verskega uslužbenca ali pa 80+ let delovanja v Republiki Sloveniji. športnikom, novinarjem in poklicnim umetnikom priznava posebno normirano olajšavo do 25.000 EUR letno.1818 113. člen ZDoh-2 priznava 15-odstotno normirano olajšavo (do 25.000 EUR letno) trem skupinam po panogi: samozaposleni v kulturi (1. odstavek), samostojni novinarji (2. odstavek), poklicni športniki (4. odstavek). Vse te izjeme črtajmo. Za vse naj velja enaka splošna olajšava iz (a). Edina utemeljena izjema je: kdor je hkrati zaposlen ali upokojen in iz tega statusa že plačuje prispevke, jih kot samozaposleni ne plača ponovno, če iz tega ne sledi dodatna pravica. Sedanji popoldanski pavšal, kjer ostaja smiselna le zdravstvena komponenta, postane v tem okviru splošno pravilo, ne kategorija po panogi.
(c) Predvidljivost statusa: jasni kriteriji namesto ohlapne diskrecije. Direktiva 2024/2831 o platformskem delu, ki jo mora Slovenija uveljaviti do decembra 2026, formaliziran funkcionalen test tako ali tako terja. Ubijmo dve muhi na en mah: prenos direktive izkoristimo za ureditev, ki obenem odpravi ohlapno diskrecijo iz 3. točke diagnoze in formalizira test, ki bo odločitev o samozaposlenosti v največji meri prepustil samozaposlenim.
Predlog: zavezanec je zaščiten pred prekvalifikacijo, če izpolnjuje vsaj enega od petih kriterijev: (i) sam odreja delovni čas in kraj, (ii) uporablja predvsem lastno opremo, (iii) v pogodbi ima pravico izvedbo prenesti na tretjo osebo, (iv) plačilo se obračuna po rezultatu, ne po času, ali (v) v zadnjem koledarskem letu izstavi račune vsaj dvema različnima naročnikoma.1919 Direktiva 2024/2831 zahteva formaliziran test, ne pa specifičnih kriterijev – Slovenija je v izbiri svobodna; sodbe SEU (Allonby, FNV Kunsten) postavljajo le smerokaze. Komparativna zgleda: belgijski Commissie voor voorafgaande rulings za zavezujoča predhodna mnenja, nizozemski modelovereenkomsten za vnaprej potrjene vzorčne pogodbe. Zadostuje izpolnjevanje kateregakoli kriterija od (i)-(v) posamično.
Trije predlogi za tri probleme: (a) omili vstopni prag brez ostrih robov na prehodu stran od minimalnih prihodkov; (b) zaustavi cikel stalnih sprememb z enostavnimi in enotnimi pravili za vse, brez posvečenih dejavnosti; (c) odpravi diskrecijo z jasnim seznamom kriterijev, ki izbiro puščajo v rokah posameznika. Sistem, ki ga čez dve leti ne bo potrebno spet spreminjati.
6. Znižanje DDV
Predlog: 5 % za 15 osnovnih živil (trajno), 9,5 % za energente za 9 mesecev (začasno). Skupni fiskalni učinek: ocenjenih 571,7 milijonov EUR letno; od tega 284 milijonov v 2026.2020 Ocenjeni fiskalni učinek po ukrepih (obrazložitev, str. 18): živila ~100M EUR, energenti ~172M EUR (9 mesecev), normirani s.p. ~59M, kapica ~55,7M, mikro s.p. ~90M, najem ~30M, DO ~65M. Skupaj ~571,7M letno; v letu 2026 ~284M. Viri za strokovni konsenz o regresivnosti znižanih stopenj DDV: OECD, »Consumption Tax Trends«; IMF, »VAT Policy Reform Options and Trade-offs« (WP/23/112); Institute for Fiscal Studies, »Mirrlees Review« (2011). To je največji posamezen zalogaj predloga in njegov namen je transparenten: socialen. Predlagatelji želijo blažiti draginjo in signalizirati »nižji stroški za vas«.
A ukrep je slabo zasnovan prav za svoj namen. Prenos nižje stopnje v končno ceno bo nepopoln; povsem verjetno bodo celo večji del razbremenitve zadržali posredniki. Tudi politično je poteza skrajno nemodra saj je znižanje davčnega bremena nižje kot pričakovana rast cen. To pomeni, da tudi če bi posredniki prenesli razbremenitev na potrošnike, bi cene vseeno šle gor, le manj. Ljudje ne bodo izvajali ekonometričnega testa s sintetično kontrolo, da bi ocenili manjši dvig cene ob razbremenitvi kot brez nje, ampak bodo videli višje cene in politiko ocenili kot neuspešno. Znižanja DDV na živila in energente so v strokovni literaturi tudi sicer dosledno označena kot v absolutnih evrih regresivno orodje – bogatejša gospodinjstva od njih več pridobijo, ker tudi več porabijo. In nenazadnje: sploh ni vloga države, da upravlja s cenami, to le potvarja informacijske signale, ki bi bilo dobro, da jih gospodarstvo in posamezniki upoštevajo pri svojem vedenju.
Učinek je tako šibek, fiskalni strošek pa visok. Zgoraj sem že predlagal odpravo prispevka za dolgotrajno oskrbo kot ukrep, ki bo bolj neposredno nižal ljudem stroške. Če je politična volja za nadaljnje razbremenitve, lahko vlada dvigne tudi raven splošne olajšave! Oboje veliko bolj enostavno, zanesljivo in neposredno pusti več evrov v denarnicah ljudi.
Je pa vseeno eno mesto, kjer bi spremembe povezane z DDV lahko strukturno razbremenile gospodarstvo in tako sodile v razvojni paket. Pri obračunu po plačani realizaciji. Namesto da mora podjetje DDV državi odvesti v mesecu izstavitve računa (tudi če stranka ni plačala), bi ga dolgovalo šele ob prejemu plačila. Razbremenitev ni v znižanju davka (plačan bo enak znesek), temveč v odlogu obveznosti, dokler plačilo dejansko ne prispe. Za mala in srednja podjetja, ki mesečne DDV obveznosti pogosto financirajo iz lastnega denarnega toka med tem, ko čakajo na plačilo, je to strukturna likvidnostna razbremenitev in trajna, ne začasna.2121 Slovenska shema: 131.-137. člen ZDDV-1; CJEU C-9/20 Grundstücksgemeinschaft Kollaustraße 136; ZDDV-1O velja od 2025. Slovenski prenos Direktive o boju proti zamudam pri plačilih: ZPreZP-1. Italijanska podlaga za 2-milijonski prag: Art. 32-bis D.L. 83/2012; maksimum je določen z EU Direktivo 2006/112, Art. 167a. Plačilna disciplina kot strukturni kontekst (EU Payment Observatory 2025; Atradius Payment Practices Barometer 2025): B2B roki so bili v SI v 2024 podaljšani za 5,6 dne (druga največja rast v EU, takoj za Irsko z +9,6 dne); povprečni rok ~50 dni; 44 % fakturirane vrednosti plačano z zamudo.
Slovenija sicer DDV po plačani realizaciji pozna že od leta 2007, a z nizkim pragom 400.000 EUR in sedmimi izjemami, ki jo administrativno odvračajo. Predlagam: dvig praga na 2.000.000 EUR (italijanski in poljski prag); opt-in (kdor noče biti v shemi, ostane na fakturni osnovi).
9. Začasna neuporaba ZGos-1 (do konca 2026)
ZGos-1 je v praksi nedelujoč. Predlog sam v obrazložitvi navaja, da je Združenje sobodajalcev stanje opisalo kot »normativni kaos«.2222 39. člen predloga: ZGos-1 se ne uporablja od uveljavitve zakona do 31. 12. 2026, namesto njega velja prejšnji ZGos iz 2007. Problematične določbe ZGos-1 (Ur.l. RS 77/25): časovne omejitve kratkoročnega najema (22. čl.), zahteva po uporabnem dovoljenju, retroaktivni poseg v obstoječe kapacitete, identifikacija v registru (40. čl.) v neskladju z EU Uredbo 2024/1028 (uporabna od 20. maja 2026, zahteva posamično identifikacijo enote). Pravna praznina po odločbi US U-I-203/23 glede Gradbenega zakona dodatno onemogoča izvajanje dela zahtev. Zgled posamične identifikacijske kode: italijanski CIN (od 2024). AJPES je za nedoločen čas odložil posodobitev Registra nastanitvenih obratov. Podzakonski akti še niso sprejeti, zavezanci pa morajo izpolnjevati obveznosti, za katere izvedbeni mehanizmi sploh ne obstajajo. Dodatno je zakon neusklajen z EU Uredbo 2024/1028, ki od 20. maja 2026 zahteva posamično identifikacijsko kodo za vsako nastanitveno enoto, slovenski sistem pa dodeljuje eno kodo na celoten obrat. To lahko platforme (Airbnb, Booking.com) prisili v umik slovenskih ponudnikov.
Predlog – začasna neuporaba za 12 mesecev ob vrnitvi na star ZGos iz leta 2007 – je sicer razumljiva, a ni strukturna rešitev. Vrnitev k ZGos iz 2007 je arhaična: ta zakon ni poznal platformskega oddajanja, kratkoročnega najema v sodobnem obsegu niti pojma digitalnega registra – področja, v katera bo EU Uredba 2024/1028 v mesecu dni tako ali tako posegla.
Smiselnejši odgovor je drugačen: ciljno amandmirati ZGos-1 in ga pri tem uskladiti z EU Uredbo 2024/1028. Konkretno: črtati časovne omejitve kratkoročnega najema kot neutemeljen poseg v svobodno gospodarsko pobudo; odpraviti zahtevo po uporabnem dovoljenju, ki je neizvedljiva zaradi pravne praznine glede gradbenih dovoljenj; odpraviti retroaktivnost glede obstoječih nastanitvenih kapacitet; uskladiti določbo o registru z EU 2024/1028 z uvedbo posamične identifikacijske kode na stanovanjsko enoto (po vzoru italijanskega CIN), ne ene kode na celoten obrat, kar platformam (Airbnb, Booking.com) omogoča avtomatično preverjanje registracije in odklon neregistriranih enot; realneje urediti soglasje etažnih lastnikov brez retroaktivnega učinka. Nov zakon je slab, a vrnitev k staremu, ki je tudi slab, ni rešitev; zakon je treba popraviti.
1. Dohodnina na oddajanje premoženja v najem (15 % / 5 %)
Predlog znižuje dohodnino na najem s 25 na 15 %, za »dolgoročni najem«, mladim do 30 let ali družinam z otrokom pa uvaja posebno stopnjo 5 %.2323 Predlog zakona (135.č člen ZDoh-2) pogojuje 5 % stopnjo z oddajanjem rezidentu z otrokom do 18. leta ali rezidentu do 30. leta, ki v stanovanju dejansko biva in ima tam prijavljeno stalno prebivališče.
Najprej pristavim, da sploh ne vidim razloga, zakaj bi dohodek iz najema obravnavali bistveno drugače kot druge dohodke od kapitala. Na dividende in obresti plačujemo 25 % davka; smiselno je, da tudi za najem velja podobno.2424Pravzaprav že danes za obdavčevanje dohodkov od najema obstaja malo ugodnejše stanje, saj kljub enaki 25-odstotni davčni stopnji, lastnik nepremičnine uveljavlja 10 % normiranih stroškov, kar efektivno breme zniža na ~22,5 % bruto najemnine.
Predlagatelj je tu krenil na pot s popolnoma pokvarjeno navigacijo. Slovenski stanovanjski trg ima strukturni problem, ki ga znižanje dohodnine nikakor ne naslavlja.2525 Slovenija ima enega najnižjih deležev tržnega najemnega sektorja v EU. Po podatkih Eurostat, ilc_lvho02 je v Sloveniji v najemniškem stanovanju 25,8 % prebivalstva (EU-27: 31,6 %), a ključna razlika je strukturna: na tržnem najemu je v Sloveniji le 7,6 % prebivalstva v primerjavi z 21,1 % v EU-27. Preostanek odpade na znižane, neprofitne ali brezplačne oblike najema (sorodstveni, javni najemni fond, denacionalizirana stanovanja) – na netržni segment, v katerem investicijsko delujoči akterji ne nastopajo. Resolucija o nacionalnem stanovanjskem programu 2015-2025 je pomanjkanje najemnih stanovanj izpostavila kot ključno ugotovitev. Dva nenaključno povezana razloga vlečeta sektor nazaj: prvi blokira razvoj institucionalnega, profesionalnega najemnega ponudnika, drugi pa mikro-lastnike sili v amaterski, kratkoročno usmerjen najem s simetričnim tveganjem za obe strani. (Tretji sklop vzrokov na ponudbeni strani – počasno umeščanje v prostor in draga, močno regulirana gradnja – je prav tako resen, a zahteva svoj paket reform in ga tu ne odpiram.)
Prvi razlog je DDV-asimetrija pri dolgoročnem rezidenčnem najemu. Po 44. členu ZDDV-1 (skladno s 135. členom Direktive 2006/112/ES) je dolgoročni stanovanjski najem oproščen izstopnega DDV. Posledica za institucionalnega investitorja, ki gradi namensko najemno stavbo za dolgoročno oddajo, je sistematična diskriminacija: vstopnega DDV na gradbene storitve (9,5 % oziroma 22 %) ne more odbiti, kar postane dokončen strošek gradnje. Isti investitor, ki bi zgradil enako stavbo za prodajo, vstopni DDV odbije in ga prevali na kupca. Razlika v neto stroških gradnje se giblje okoli 9-10 %, kar je pri realnih projektih pogosto razlika med izvedljivo in neizvedljivo investicijo.2626 Obstoječi 45. člen ZDDV-1 že omogoča zavezancu izbiro obdavčitve najema z DDV (opt-in), a le za komercialne najeme, kjer je najemnik zavezanec s pravico do polnega odbitka. 137. člen Direktive 2006/112/ES dopušča državam razširitev opcijskega režima. Če se ukrep omeji s pogoji (prag enot, minimalno trajanje, 10-letna nepreklicnost), je davčno arbitražno tveganje obvladljivo. Popravek odbitka ob predčasni opustitvi je že urejen v 69. členu ZDDV-1 in se v praksi uporablja za komercialne nepremičnine. Posledica: institucionalnih investitorjev v namenske najemne stavbe v Sloveniji praktično ni; izjema so kvazi-institucionalni akterji (SSRS, NS PIZ), ki stojijo izven tržne logike. Profesionalnih ponudnikov dolgoročnih najemov, ki bi ponudili urejen, kakovosten produkt z rednim vzdrževanjem in pogodbeno jasnostjo, preprosto ni.
Drugi razlog je odsotnost pravne varnosti najemnega razmerja. Slovenski najemodajalec, ki se sooči z neplačnikom, ima pred seboj 1-3 leta postopka: civilna pravda na okrajnem sodišču, nato izvršba po ZIZ, z dodatnimi instrumenti odloga in varstva »edinega doma«. Najemodajalčev strah pred najemnikom, ki ne bi izpolnjeval svojih obveznosti, je empirično racionalen. Za primerjavo: v Švici sumarni postopek po čl. 257 ZPO zaključi jasne primere v 2-6 mesecih; v Nemčiji Räumungsklage traja 4-10 mesecev; na Danskem hitri postopek pred Fogedretten pri neplačilu od nekaj tednov do 3 mesecev; v Estoniji Tallinna Üürikomisjon rešuje stanovanjske spore v 2-3 mesecih. Skupna značilnost: v vseh teh državah obstaja hitra pot za nesporne primere, v Sloveniji pa take poti praktično ni.2727 Zakonske podlage hitrih poti: Švica čl. 257 ZPO; Danska Lejeloven (Fogedretten); Estonija Tallinna Üürikomisjon; Nemčija Räumungsklage po §§ 546, 985 BGB + splošna ZPO. Navedeni časi veljajo za nesporne primere; sporni postopki (npr. Boligret) trajajo bistveno dlje. Domače operativne spremembe, ki jih je v izhodiščnem dokumentu septembra 2025 predložilo Združenje lastnikov nepremičnin (ZLAN), so z vsebino tega predloga skladne: minimalni odpovedni rok 30 dni za krivdni razlog in 180 dni za odpoved brez razloga, črtanje posebnega izselitvenega roka (4. odstavek 112. člena SZ-1) kot redundantnega, fikcija vročitve opomina 15 dni po priporočeni pošiljki, razširitev izpraznitvenega naloga z dveh situacij (uporaba brez pravnega naslova, neplačilo) na vse razloge prenehanja. Resolucija o nacionalnem stanovanjskem programu 2015-2025 (ReNSP15-25) je v podobni smeri.
Nobene od teh strukturnih ovir znižanje dohodnine ne odpravi. Tudi kot socialni ukrep (znižajmo najemnine za najemnike) je predlog zgrešen. Davčno razbremenitev si namreč najemodajalec in najemnik delita v razmerju, ki ga določa cenovna elastičnost obeh strani: večino zadrži stran, ki je na cenovne premike manj odzivna. V Sloveniji je to ponudba – njeno strukturno pomanjkanje pomeni, da bo razbremenitev zadržal najemodajalec, ne najemnik. Pa še splošno tržno trenje, za katerega ekonomisti uporabljamo krovni izraz »transakcijski stroški«: nihče ne bo na novo podpisoval najemnih pogodb samo zato, ker je davčna stopnja padla za 5 odstotnih točk. Kvečjemu bo to upočasnilo prihodnjo rast najemnin. A dokler povpraševanje presega ponudbo, bodo te pač rasle, dohodnina gor ali dol.
Razsežnost problema zahteva resnejši pristop. Slovenski rezidenčni nepremičninski fond po poročilu GURS presega 200 milijard EUR. Po popisu SURS 2021 je od 864 tisoč stanovanj ~165 tisoč (19 %) neobljudenih; tudi po odštetju sekundarnih in infrastrukturno neopremljenih ostane približno 145 tisoč nominalno praznih enot. Reforma, ki bi del tega fonda premaknila v formalni najemni trg, bi hkrati povečala stanovanjsko ponudbo in razširila davčno bazo iz najemnin.
Prvi del rešitve: razširitev opcijskega režima DDV po 45. členu ZDDV-1. Zavezancu se dovoli, da na lastno izbiro obdavči tudi dolgoročni rezidenčni najem z DDV, s čimer odpade asimetrija vstopnega in izstopnega DDV. Potrebnih je nekaj varovalk zoper zlorabe: na primer popravek odbitka vstopnega DDV ob predčasni opustitvi (sprememba namembnosti, prodaja posameznikom). Fiskalno je učinek v življenjski dobi projekta približno nevtralen: začetni odbitek se skozi ~20 let povrne skozi izstopni DDV na najemnino.
Drugi del rešitve: paket pravne varnosti. Ministrstvo za pravosodje, v sodelovanju s stroko, pripravi priporočeno (ne obvezno) standardizirano pogodbo po vzoru francoskega contrat-type, prosto dostopno prek eUprave. Najemodajalec ima nato možnost (ne obveznost) registracije razmerja v obstoječem Registru najemnih pogodb (SZ-1 ga pozna, a v praksi ne deluje).
Registracija naj sproži tri povezane funkcije: varnostni polog, ki ga hrani licencirani ponudnik na ločenem računu; namenski plačilni kanal za najemnino, ki samodejno beleži datum in znesek prejetih plačil; ter avtomatski elektronski zapisnik ob zamudi plačila več kot 15 dni. Registrirano razmerje odpre dostop do sumarnega deložacijskega postopka pred specializiranim najemnim oddelkom okrajnega sodišča, s ciljem 3-4 mesecev od vložitve do izvršljivega naslova (po zgledu švicarskega ZPO 257). Najemnik ima pravico do ugovora v 30 dneh; utemeljen ugovor sproži alternativno reševanje spora z zakonsko določenim rokom. Večjo varnost pa bi v takšnem sistemu pridobil tudi pošten najemnik, saj namenski račun za depozit na primer, pomeni, da ni strahu, da bi ga najemodajalec neupravičeno zadržal. Neregistrirano razmerje ostaja dovoljeno in zakonito – ne nosi kazni, a tudi ne ugodnosti pospešene poti. To bi izboljšalo pravno varnost najemodajalcev, hkrati pa tiste med njimi, ki so danes del sive ekonomije, motiviralo k formalizaciji dejavnosti, saj bi bila za registracijo seveda potrebna. Točno tako kot bi moralo biti: država stopi v vlogo servisa, ki v zameno za dajatve dejansko nekaj nudi, v tem primeru večjo pravno varnost.
Ukrep, ki ga pogrešam: oprostitev davka na reinvestirane dobičke
»Za razvoj Slovenije,« kot obljublja ime predlaganega zakona, bo potrebno z ukrepi biti precej bolj ambiciozen! Estonija nam tu ponuja zgodbo o uspehu. Oprostitev davka na reinvestirane dobičke postavlja temelj za točno tisto, kar slovenska politika pogosto obljublja, v praksi pa prej minira kot spodbuja ali vsaj omogoča: delovna mesta z visoko dodano vrednostjo. Če postane ceneje vlagati v razvoj, v raziskave, v ljudi, podjetja pač več vlagajo. Več eksperimentirajo in inovirajo.
Podatki vpijejo po točno takšni reformi. Bruto poslovni presežek gospodarstva je v letu 2025 padel na 35,9 % BDP, najnižje od leta 2001. Davčni prihodki že znašajo 44,2 % BDP, industrijska proizvodnja se je v treh letih skrčila za 4,4 % (najslabše v EU-27), na IMD lestvici smo v dveh letih padli z 38. na 46. mesto.2828 Bruto poslovni presežek (BPP) je ostanek bruto dodane vrednosti po izplačilu plač in neto davkov na proizvodnjo – iz njega se financirajo amortizacija, obresti, DDPO, dividende in zadržani dobiček za reinvesticije. Vir za sektor S.1 celotnega gospodarstva kot delež BDP: Fiskalni svet, »Ocena osnutka Letnega poročila o napredku 2026«, apr. 2026; samo leto 2001 je bilo nižje (35,8 %). Dodana vrednost na zaposlenega v absolutnih zneskih: 54.077 EUR (2024) → 56.829 EUR (2025, preliminarno). Drugi viri konkurenčnega položaja: Eurostat, sts_inpr_m za industrijsko proizvodnjo (mediana CEE-4 -0,2 %, mediana EU-27 -2,7 %); IMD, »World Competitiveness Ranking«; realni dobički gospodarskih družb -16 % v 91 % panog (2022-2024) po GZS, »Gospodarstvo Slovenije 2022-2025: analiza stanja, izzivi in obljube političnih strank«; investicijska aktivnost države Q1 2026 +45 % medletno za obrambo (MF, »Proračunska gibanja v prvem četrtletju 2026«). Dodana vrednost na zaposlenega je v istem obdobju zrasla za 5,1 %, a celotna produktivna rast je šla v stroške dela, ne v kapitalne fonde podjetništva.
Bruto poslovni presežek gospodarstva, 2001–2025
Delež BDP (v %). Slovenija dosledno pod povprečjem EU. EU-27 2025 še ni objavljen.
In tudi pri privabljanju tujih investicij Slovenija močno zaostaja in je na samem repu držav EU. Stanje neposrednih tujih investicij je leta 2024 znašalo le 34,2 % BDP – 23 odstotnih točk pod EU-27 mediano (57,5 %).2929 Vir: Eurostat, tec00105 (pridobljeno 1. 5. 2026). EU-27 mediana izračunana iz 27 držav članic; mediana namesto aritmetičnega povprečja zaradi popačenja s strani finančnih centrov LU (3.128 % BDP), MT (2.079 %), CY (1.075 %), NL (314 %) in IE (194 %), kjer ‘special purpose entities’ služijo kot tranzitni oblike za FDI brez prave gospodarske aktivnosti v državi gostiteljici.
Neposredne tuje investicije, 2015–2024
Stanje vhodnih FDI ob koncu leta, kot delež BDP (%)
Mehanizem estonske reforme je preprost: davek od dohodka pravnih oseb se obračuna šele ob razdelitvi dobička, ne pa pri nastanku. Dokler podjetje dobiček reinvestira – v zaloge, opremo, kadre, raziskave – davka ni. Ko se dobiček razdeli, se obdavči po stopnji 22 %, kot že velja.3030 Estonska Tulumaksuseadus § 50 (sprejeto 2000, v veljavi od 1. 1. 2000). Preferencialna 14/86 stopnja odpravljena 1. 1. 2025. Od 2025 velja enotna 22/78 stopnja. Latvija je sistem sprejela z zakonom 28. 7. 2017 (veljaven 1. 1. 2018). Poljska ga od 2021 ponuja opcijsko za SME (»Estoński CIT«). Empirična podpora: Masso, Meriküll & Vahter (J Comp Econ, 2013) z analizo razlik v razlikah kažejo +11,1 o. t. zadržanih dobičkov v sredstvih podjetij, +2,1 o. t. likvidnih sredstev, -7,6 o. t. dolga po reformi. Tax Foundation, »International Tax Competitiveness Index« (2025): Estonija je 12 let zapored na 1. mestu (Latvija 2.) prav zaradi tega sistema.
Podjetja imajo tako trajno več likvidnih sredstev, manj so odvisna od dolžniškega financiranja, lažje investirajo iz lastnih virov. Za mala in srednja podjetja (več kot 99 % slovenskega podjetniškega sektorja) je to ena najbolj razvojnih reform, ki si jo je mogoče zamisliti.
Operativno: ZDDPO-2 se preuredi po estonskem vzoru. Davek od dohodka pravnih oseb se obračuna le ob razdelitvi dobička (dividende, odkup lastnih delnic, prikrite razdelitve), s 22 % stopnjo (enakovredna sedanji efektivni obremenitvi). Globalni minimalni davek (Pillar Two) se uredi prek obstoječega QDMTT mehanizma, kot sta to naredili Estonija in Latvija. Prehodne določbe za odpravo časovnih razlik.
Pri fiskalnem učinku je treba biti pošten. Če za merilo vzamemo izkušnjo Latvije, ki je na ta sistem presedlala leta 2018, bi padec prihodkov iz davka od dohodkov pravnih oseb v prehodnem letu lahko znašal tudi preko milijarde evrov. V treh do petih letih se prihodki stabilizirajo – podjetja prej ali slej razdelijo del dobička, širša davčna baza (več investicij prinese več delovnih mest, ta pa več dohodnine, prispevkov in DDV) pa v veliki meri kompenzira začetni izpad. A jasno je, da je tak ukrep možen le, če temu primerno zastavimo javne finance. Da nastane manevrski prostor za prave razvojne ukrepe, bodo najprej potrebni rezi. Kot vztrajno ponavljam: država naj počne precej manj in tisto bolje.
Sklep
Obrat smeri je pohvalen, a predlogu zakona moramo očitati vsaj dvoje: manjkajo sočasni rezi v izdatke ter strateški in strukturni razmislek, da bi paket dejansko bil razvojno usmerjen. Namesto tega gre za nabor gasilskih ukrepov, ki skušajo gasiti požar, ki ga je zanetila Golobova vlada, a to po večini počno precej nevešče. Hiša gori, na strehi imamo montirane sončne panele, gasilci pa so jih pozabili izklopiti, preden pričnejo z gašenjem. Upam, da hitro prepoznajo, da so ogenj, voda in elektrika nevarna kombinacija. In da v razmislek vzamejo tudi kakšnega od mojih dobronamernih predlogov zgoraj.